研究︱国土空间规划背景下公共服务设施布局优化策略探究——以惠州市惠城区为例
“城市公共服务设施”是为城市或一定范围内的居民提供基本的公共文化、教育、体育、医疗卫生和社会福利等服务的公益性公共设施。早在2012年惠州市就列入全省基本公共服务均等化综合改革首个试点市，经过近8年的努力，已为老百姓编织起保障基本民生的“安全网”，实现城乡之间、区域之间、不同群体之间的基本公共服务差距逐步缩小，但重城轻乡、重规划轻落实、重数量轻质质量等问题依然突出。为促进城乡一体化发展和支撑惠州市级国土空间总体规划的编制，2019年惠城区启动了区域发展战略研究和市政绿地公共服务设施等重大专题的研究，以从整体上协同惠州市区提升城市公共服务能力和发展品质。本文就惠城区公共服务设施布局优化的技术思路及特点做经验分享。
一、项目综述
1、项目区位
惠城区是惠州市中心城区的重要组成部分，位于东江中下游、珠江三角洲东部，广东省东南部，南临南海大亚湾，与深圳、东莞、香港毗邻。
为惠城区行政辖区范围，总用地面积1157平方公里，辖江北街道、江南街道、河南岸街道、龙丰街道、桥东街道、桥西街道、小金口街道、水口街道8个街道和马安镇、汝湖镇、三栋镇、横沥镇、芦洲镇5个镇。
3、技术路线
以落实要求、梳理需求为切入点，从三个层面对公共服务设施布局逐步深化。
（1）目标定位层面。在新的国土空间规划编制背景下，运用多种技术方法对现状公共设施进行评价，通过部门座谈了解地方诉求，整合评估现行规划，综合研判发展目标。
（2）指标研究层面。提出未来将要构建的体系和标准，通过对各类设施规划标准、行业标准进行研究，结合部门诉求和综合评估，提出设施的人均标准进而计算设施规模总量。
（3）空间布局层面。衔接和落实市国土空间规划对公服设施的新要求，把惠城区诉求向市层面进行举证和反馈，解决土地规划和城乡规划冲突、“三线冲突”、规划标准与行业标准不一致等问题，最终对公共设施做出合理布局安排。
总体技术路线图
二、现状评估与研判
1、设施空间分布的基本特征：南密北疏
基于从高德地图、百度地图爬取设施的POI数据，通过GIS分析，对现状公共服务设施品质做出初步研判：现状设施呈“南密北疏”态势，成熟公共服务设施集中于桥西街道，其次是江北新区、桥东街道等靠近中心城区位置，芦洲镇公服配套水平最低，与人口密集区基本匹配。
从人口总量入手，对惠城区人口的空间密度、迁入迁出、性别比、年龄结构等维度进行分析，对总体人口特征进行初步画像。惠城区吸引大量外来人口，全区人口总量稳步增长，是全市人口密度最高的区域。但惠城人口红利期已过，老龄化现象明显，社会抚养压力大。生育政策开放后，未成年人口逐年增加，基础教育设施需求大。
3、总体特征概述
优质公共服务设施集中在中心城区，周边镇及工业园区较少，城乡公共服务差异化明显。
中心城区集聚了惠城全区优质的教育、文化、医疗设施，而各个乡镇和农村地区公共服务设施分布较少，建设标准和设施品质有待提升，形成明显的城乡二元结构。
公共服务等级体系不完善，区级设施配置偏少，社区级设施用地紧张，配置标准相对滞后。
惠城区公共服务设施用地总量大，但设施主要集中在中心区，服务能力辐射范围有限，区级公共服务设施欠缺，设施普遍配置标准较低。社区服务设施用地缺口大，同时中心城区面临空间土地资源紧缺、老城区改造缓慢和设施环境交通改善难度大等问题。
惠城区吸引大量非本地户籍人口，教育、医疗等公服设施承受较大压力。
惠州市作为粤港澳大湾区具有竞争力的重要节点城市，吸引了大量工作、旅游、定居的外来人口，惠城作为中心城区，直接承担起主要的对外服务的职能。以中小学教育为例，优质的教育资源吸引了包括惠城、惠阳、仲恺甚至东莞、深圳等地的生源，超出根据户籍人口配置的学校规模，导致惠城自身教育资源紧张，教育投入负荷加大。
三、公共服务设施布局基本思路
1、构建“市级-区级-镇街级-社区级”四级公共服务设施体系
市（区域）级主中心：为惠城综合型主中心，以提供区域服务功能为主。主要承担惠州市的行政、文化、教育、体育、医疗及商业服务业等综合服务功能。
区级公共活动中心：布置各类大型的公共设施，形成惠城区级综合公共活动中心，主要承担惠城区的行政、文化、教育、体育、医疗及商业服务业等综合服务功能。
镇（街道）级公共服务中心：结合生活圈进行设置，以3~5 个社区生活圈共享打造1个镇（街）级公共服务中心,。主要承担各镇街的行政、文化、体育、医疗等服务功能。
若干个社区级公共服务中心：以15分钟社区生活圈为单元配置社区级公共服务设施，鼓励通过合并设置、开放共享等方式，促进公共服务设施集中布局，形成具有凝聚力的社区中心。
2、流程化推进公共服务设施的精准落地
以“四步走”的思路理清设施布局关键流程，提高文教体卫等公共服务设施精准落地。
1）提出未来将要构建的层次体系，明确具体的设施内容，研究行业政策与规划规范对设施的具体要求，拟定设施配置标准。
2）依据人口规模，预测设施规模总量，通过对已批及在编控规梳理，做出设施总体布局规划。
3）将初步布局规划方案与市国土空间用地方案、三线进行衔接，原则上按照市级方案进行优化，对于需要市级规划方案采纳的内容，需要举证反馈（包括控规文件、用地批文等）。
4）形成设施台账一图一表，一般分为原址保留、原址改扩建、近期保留（远期取消）、规划新建四大类。
流程化实现各类设施落地思路图
四、思考
城市的品质生活，既需要重大的公共服务设施为引擎，以提升城市功能和形象，也需要渗透到城乡毛细血管的社区级设施的合理布局，以真正满足普通百姓对美好生活的愿望。
各级公共服务设施与公园绿地等开敞空间的结合，更有利于提高设施利用效率和城市品质的提升。
整合既有的建（构）筑物，探索建立设施开放共用与利益分享机制，通过微改造，共同营造美好社区，是解决老城区公共服务设施落地难的一种择选。
部门简介：
空间规划事业部是国地科技从事各类规划编制与国土空间咨询服务的骨干，团队充分融合城规土规、地理信息、整治修复、产业经济、建筑景观、生态环保等多学科背景专业人才，实现从“五级三类”规划编制到规划应用的全方位服务，协助各地政府实现空间治理能力现代化，以及为客户创造国土空间价值。
责任编辑：林冬娜、邓小云
文章审核：孙锦海
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